Las redes de seguridad social en todo el mundo son atacadas rutinariamente por críticos que manejan un argumento que es tan engañoso como familiar. Se dice que medidas como el seguro de salud subsidiado, los programas de alimentación y nutrición y los pagos en efectivo dirigidos a los pobres, incentivan la ociosidad, fomentan la carga libre y crean una cultura de dependencia. En respuesta, los formuladores de políticas recortan fondos, permiten que la inflación erosione los beneficios y dificultan el acceso de los programas sociales a las personas.
En los Estados Unidos hace una generación, la promesa del presidente Bill Clinton de "terminar con los planes de bienestar tal como los conocemos" resultó en su decisión de reducir drásticamente las transferencias y la duración de los beneficios, e introdujo requisitos de elegibilidad más estrictos.
Al mismo tiempo, los programas sociales comenzaron a incluir mecanismos para obligar a la participación en el mercado laboral, recortando los beneficios para los adultos aptos que no pudieron o no quisieron encontrar trabajo. El mismo nombre de un nuevo programa clave, Asistencia Temporal para Familias Necesitadas (TANF), enfatizó la expectativa de que el apoyo no sería indefinido.
Hoy, la preocupación por no crear dependencia y sus consecuencias no es menos aguda. Siguiendo una nueva directiva de la administración Trump, Kentucky, Arkansas y otros 14 estados de EE. UU. han anunciado o introducido requisitos de trabajo como condición de elegibilidad para el seguro de salud público para los pobres. Según la declaración de la administración sobre el futuro de la red de seguridad en los Estados Unidos, el objetivo es "elevar a nuestros ciudadanos en planes sociales al trabajo, de la dependencia a la independencia".
Pero la idea de que la asistencia del gobierno impulsa la dependencia no es exclusiva de ningún país, incluso si todos los países enfrentan desafíos únicos para proporcionar redes de seguridad para los pobres. Además, las creencias sobre la dependencia no solo son comunes entre los ricos; a menudo se escuchan quejas similares de las mismas personas a quienes los programas sociales están destinados a ayudar. Por lo tanto, no es de extrañar que tales creencias se traduzcan en políticas.
Por eso es importante comprender cuánto afectan las actitudes de los ciudadanos sobre la dependencia a la red de seguridad en sus respectivos países. Utilizando la Encuesta Mundial de Valores, mis colegas y yo hemos evaluado la cantidad de personas que atribuyen la pobreza a la pereza, en oposición a la injusticia social y económica, y cómo se relaciona con las creencias sobre la redistribución. Encontramos que mientras más personas atribuyan la pobreza a la falta de fuerza de voluntad, menos generoso será el sistema de transferencia en su país.
¿Red de seguridad o trampolín?
Por lo tanto, las creencias sobre la dependencia pueden tener implicaciones reales y tangibles para los pobres y las protecciones que necesitan. Pero, ¿y si esas creencias están equivocadas? Por ejemplo, lejos de crear dependencia, es posible que los programas de asistencia social realmente brinden a las personas las herramientas necesarias para lograr la independencia financiera, siempre que la asistencia sea confiable y no esporádica y temporal.
En ese caso, la provisión de asistencia gubernamental durante un período prolongado de tiempo podría generar altos rendimientos sociales y económicos, sobre todo al permitir que las familias de bajos ingresos realicen inversiones a más largo plazo para el futuro.
Para determinar si los programas sociales conducen a la dependencia o la independencia, mis coautores y yo estudiamos los efectos del esquema de transferencia de efectivo de Indonesia, el Programa Keluarga Harapan ("Programa de familia esperanzada"). Con la ayuda del Banco Mundial, el gobierno de Indonesia lanzó PKH como un experimento de política a gran escala en 2008. El programa se implementó en 180 subdistritos seleccionados al azar, que se compararon con un grupo de control de 180 subdistritos que sí lo hicieron. No tengo el programa. En total, se encuestó a 14,000 hogares para evaluar los resultados del programa.
PKH proporciona transferencias trimestrales de efectivo a los hogares más pobres del país, lo que significa aproximadamente los que se encuentran dentro del 7% inferior de la distribución del ingreso. Los pagos constituyen el 7-14% de los ingresos del destinatario, por lo que no están destinados a cubrir todas las necesidades de un hogar. Además, el programa se dirigió a las familias, a las que se animó a utilizar los beneficios para invertir en sus hijos. Solo los hogares con niños o mujeres embarazadas pueden inscribirse, y una parte del estipendio se condicionó al cumplimiento de diversas obligaciones relacionadas con la salud y la educación, como la inmunización básica y la finalización de al menos nueve años de escuela. Como en muchos países, estas condiciones son difíciles de aplicar en la práctica, por lo que muchos hogares recibieron pagos completos a pesar del incumplimiento.
Una característica importante de PKH es que no solo brindó unas pocas semanas o meses de asistencia entre trabajos o en el caso de un shock financiero. Por el contrario, se centró en los muy pobres y se administró durante al menos seis años, con el entendimiento de que salir de la pobreza lleva tiempo y requiere un apoyo y una estabilidad constantes.
Poniendo las transferencias a prueba
En 2011, un estudio de los efectos iniciales de PKH mostró que tuvo un impacto positivo en los indicadores a corto plazo de los resultados educativos y de salud después de aproximadamente dos años. Por ejemplo, se descubrió que el programa aumentó las visitas de los destinatarios a los centros de atención postnatal, así como su inscripción de niños en la escuela primaria y secundaria.
Dado este éxito inicial, el gobierno indonesio amplió ampliamente el programa en los próximos años. Para 2013, estaba brindando asistencia a aproximadamente 2.3 millones de hogares en 3,400 subdistritos en todo el país. Ahora, sin embargo, el gobierno estaba apuntando a distritos específicos, en lugar de seguir el proceso de selección aleatoria anterior. Como resultado, muchos de los subdistritos del grupo de control inicial quedaron fuera y aún no han recibido el programa.
Esto nos ofreció una rara oportunidad de comprender qué sucede cuando los hogares pobres reciben asistencia continua más allá del alcance de sus necesidades inmediatas, y en lo que los investigadores llaman el "mediano plazo" (en este caso, seis años). Al volver a encuestar a los 14,000 hogares en los grupos de tratamiento y control originales, encontramos varios resultados interesantes.
El primero se refiere al retraso en el crecimiento o al deterioro del crecimiento, que es uno de los problemas de salud infantil más graves en Indonesia. Debido a que los niños crecen más lentamente cuando están desnutridos, la altura de un niño en relación con su edad puede servir como una medida indirecta de la nutrición. La investigación ha demostrado una correlación entre retraso en el crecimiento, coeficientes intelectuales más bajos y peores resultados socioeconómicos más adelante en la vida.
En la marca de dos años, PKH no tuvo impacto en el retraso del crecimiento infantil. Y, sin embargo, debido a que la altura es una medida de salud que se expresa de forma acumulativa a lo largo del tiempo, es posible que el retraso en el crecimiento comience a revertirse solo después de la asistencia continua del programa. Eso fue precisamente lo que sucedió. A los seis años, los niños cuyas familias habían recibido regularmente asistencia adicional de PKH tenían un 23-27% menos de probabilidades de sufrir retraso en el crecimiento que los del grupo de control.
De vuelta a la escuela
Encontramos efectos similares con respecto a la educación. En la marca de dos años, PKH había aumentado la inscripción escolar para niños de 7 a 15 años, pero no para los de 15 a 17 años. En ese momento, razonamos que los niños mayores que habían abandonado antes del programa tendrían más dificultades para regresar a la escuela que sus contrapartes más jóvenes, incluso si sus recursos familiares habían mejorado recientemente.
Pero sospechamos que si las familias pudieran beneficiarse de un acceso sostenido al programa, sus hijos no abandonarían a una edad más temprana, con la inscripción entre aquellos en el grupo de edad de 15-17 años, mejorando así con el tiempo. De nuevo, este resultó ser el caso. A los seis años, los niños cuyas familias comenzaron a recibir beneficios de PKH cuando tenían entre 9 y 11 años (lo que significa que ahora tenían entre 15 y 17 años) tenían aproximadamente un 16% más de probabilidades de inscribirse en la escuela.
La importancia de estas mejoras en salud y educación difícilmente puede exagerarse. Dejando a un lado los argumentos morales obvios para garantizar el acceso de los niños a la nutrición y la escolarización, estas inversiones en hogares de bajos ingresos probablemente se traducirán en beneficios económicos de gran alcance, incluida una mayor participación en el mercado laboral y productividad. Y eso, a su vez, podría conducir a una menor participación en los programas sociales.
En resumen, el programa de transferencia de efectivo de Indonesia produjo mejoras significativas en algunas de las áreas más difíciles y problemáticas de la salud pública y la educación. Más concretamente, estas ganancias fueron posibles gracias a una inversión acumulada en niños en el transcurso de seis años. Lo más probable es que estos resultados no se hubieran logrado bajo un programa que proporciona beneficios temporales o esporádicos.
La base del modelo asistencial
Pero la pregunta sigue siendo: ¿crean tales programas una "cultura de dependencia"? En el caso de PKH, podría decirse que los niños que crecen más saludables y tienen más educación estarán mejor posicionados para obtener mayores ingresos y trabajar más tiempo en el futuro. Por supuesto, para confirmar esto empíricamente, tendríamos que seguir la muestra de población original hasta la edad adulta a medida que ingresan a la fuerza laboral y desarrollan carreras.
Mientras tanto, los críticos sin duda argumentarán que el programa crea dependencia para los adultos sanos de hoy. E incluso podrían afirmar que la cultura de dependencia se reproducirá intergeneracionalmente, a medida que las actitudes de los padres sobre no trabajar y "estar en el paro" se transmitan a sus hijos.
Sin embargo, aquí vale la pena dar un paso atrás y explorar de dónde viene la idea de la dependencia del bienestar en primer lugar. Sabemos que las creencias sobre la dependencia, la pereza y el desempleo voluntario entre los pobres son generalizadas. ¿Pero por qué es eso?
El principal culpable parece ser la teoría económica clásica, que predice que cuando los gobiernos proporcionan beneficios, los individuos pueden decidir que pueden permitirse trabajar menos (los economistas se refieren a esto como el "efecto ingreso"). Del mismo modo, si el receptor se preocupa por perder la elegibilidad para el beneficio
Pero la evidencia no siempre apoya esta teoría. En otro estudio, mis colegas y yo volvimos a analizar los datos de siete ensayos experimentales diferentes de programas gubernamentales de transferencia de efectivo en todo el mundo en desarrollo, desde Filipinas hasta Marruecos y México.
Descubrimos que, en la mayoría de los casos, los hombres que recibieron beneficios tendían a trabajar ya, y que no había evidencia de que el apoyo sistemático a los ingresos redujera el trabajo. En un estudio aún más reciente, Sarah Jane Baird, David J. McKenzie y Berk Özler del Banco Mundial realizaron una revisión sistemática de la literatura económica sobre este tema y llegaron a una conclusión similar.
En cuanto a PKH, no encontramos que los beneficiarios del programa dejaran de trabajar, incluso después de seis años de recibir transferencias de efectivo.
Cómo salir de la "dependencia"
Sin duda, algunos programas sociales podrían reducir el trabajo. Obviamente, los formuladores de políticas deberían considerar los efectos posteriores de los beneficios públicos en los mercados laborales y otras áreas de la economía. Al mismo tiempo, la forma en que pensamos y hablamos sobre "dependencia" debe cambiar. La afirmación de que las transferencias necesariamente reducen el trabajo puede ser cierta en Economía 101; en el mundo real, mucho depende del contexto y de cómo se diseñan e implementan las políticas en la práctica.
Es hora de alinear nuestras creencias sobre la dependencia con los datos. Existe una amplia y creciente evidencia de todo el mundo que muestra que incluso los programas de transferencia de efectivo muy simples no necesitan tener efectos adversos en el trabajo.
En términos más generales, deberíamos centrarnos menos en vigilar a los "cargadores libres" y más en brindar a las familias pobres el tipo de asistencia financiera confiable que les permitirá realizar inversiones sustanciales a largo plazo en la salud y la educación de sus hijos. Como hemos visto, los rendimientos de tales inversiones son reales y se acumularán con el tiempo.
Si estamos dispuestos a dejar de lado las creencias predominantes sobre la "dependencia" y la "pereza" de los pobres, podemos comenzar a hacer de la red de seguridad social un trampolín de movilidad social ascendente.
Rema Hanna es profesora de estudios del sudeste asiático en la Harvard Kennedy School y codirectora del programa de investigación Evidence for Policy Design (EPoD) de la Universidad de Harvard.
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