América Latina es la región más urbanizada del planeta: alrededor del 80% de su población reside en ciudades. La gran mayoría de estos ciudadanos practica una “vida citadina sin ciudad”, como señala el antropólogo francés Michel Agier: según las cifras de ONU-Hábitat, 113 millones de individuos viven en asentamientos informales. Así, 1 de cada 4 citadinos no tiene acceso a los servicios que definen a una ciudad y no es propietaria de su vivienda, que es muchas veces auto-construida y precaria, tanto desde un punto de vista físico como legal.
Si bien la mayoría de los asentamientos informales se encuentra en las periferias de las grandes ciudades latinoamericanas, aquellos que solemos tener en mente son los que se localizan a proximidad de los centros históricos. La gran difusión de imágenes que reflejan los contrastes entre éstos y la arquitectura de las zonas residenciales y de los distritos de negocios contribuye a crear un colectivo imaginario del slum latinoamericano. La favela Rocinha en Río de Janeiro o el barrio 31 en Buenos Aires, con 70.000 y 40.000 habitantes respectivamente, se encuentran entre los más conocidos.
El otorgamiento de títulos de propiedad y la construcción de infraestructura de servicios y equipamientos urbanos en los asentamientos informales es una realidad en muchas ciudades de América del Sur desde hace más de 30 años. Sin embargo, la aprobación en octubre de 2018, por parte del Senado, del proyecto de ley de regularización de los dominios de barrios constituye una novedad para la región, particularmente si se tiene en cuenta la escala a partir de la cual esta solución ha sido discutida.
El programa Favela-Bairro, que fue lanzado en 1995 por la municipalidad de Río de Janeiro y que benefició del financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), es presentado hasta el día de hoy como un caso exitoso de intervención a escala local en estos espacios. En Argentina, la reivindicación de la regularización de asentamientos informales a nivel nacional abre una nueva etapa en la percepción de los desafíos en materia de política pública específica a estos espacios.
Hasta la década de 1990, la principal solución se apoyaba en la relocalización de los habitantes de los asentamientos informales: al principio hacía grandes complejos habitacionales construidos por el Estado, luego hacia lotes de terrenos viabilizados para la construcción. Un Plan de erradicación de Barrios de Emergencia fue lanzado en 1967, luego de la sanción de la ley 16.601/64 por parte del gobierno de facto de Juan Carlos Onganía. Cincuenta años más tarde la Argentina adoptó un proyecto de ley que busca mejorar las condiciones de vida de los habitantes de asentamientos informales a través de la urbanización de estos últimos, algo que no hubiese sido posible sin la evolución de las representaciones que se les asocia .
Un cambio de paradigma: desde las ciencias sociales hacia la política pública urbana
Históricamente representados como espacios de ilegalidad, violencia y pobreza, los asentamientos informales son descritos, cada vez vez más, al menos en América Latina, como territorios con un fuerte potencial, ya sea por los organismos internacionales o diversos funcionarios públicos, como por los principales estudios de arquitectura y urbanismo. El estudio danés Gehl considera por ejemplo que el barrio 31 “es uno de los vecindarios más interesantes y vibrantes de Buenos Aires […] y sus habitantes han creado un lugar cuyas características es necesario preservar”.
Sin embargo, las ciencias sociales difunden este tipo de representaciones de los asentamientos informales desde hace por lo menos cincuenta años. Ya en 1970, el sociólogo catalán Manuel Castells, cuestionaba la esencialización de éstos como espacios de marginalidad: tanto en Caracas como en Santiago de Chile, un número considerable de obreros y pequeños funcionarios residían en los asentamientos informales de estas dos capitales latinoamericanas.
En el contexto actual de periurbanización de nuestras ciudades, que se traduce muchas veces, como en el caso de Buenos Aires, en el desarrollo de barrios cerrados, algunos autores consideran que en los asentamientos informales, “una cierta idea de la ciudad resiste, o aún mejor, emerge”.
Estos espacios podrían representar entonces lugares donde persiste la convivialidad, la solidaridad y, por lo tanto, un retorno a la ciudad como un lugar de intercambio, en oposición a la “ciudad genérica”, concepto que fue teorizado por el arquitecto Rem Koolhaas. Él dice que los habitantes de los asentamientos informales, que viven en territorios estrechos y sobrepoblados, transformarían sus lugares de residencia en verdaderos espacios públicos, culturales, sociales y políticos.
Muchos asentamientos informales poseen altas densidades y se caracterizan por una mixidad funcional: las plantas bajas de las construcciones están ocupadas por establecimientos comerciales mantenidos por las familias que allí residen. Advertidos y analizados por sociólogos, antropólogos y urbanistas, estas características son hoy difundidas y mediatizadas por actores de la política pública en todos los niveles, desde las esferas locales hasta las globales.
Un nuevo modelo urbano latinoamericano encarnado por Medellín: la difusión de proyectos de integración socio-urbana en América Latina
La difusión de representaciones con connotaciones positivas de estos espacios contribuye a la evolución de los discursos de la política pública relacionados a estos espacios. Sin embargo, el reconocimiento internacional del Programa de mejoramiento de Barrios Subnormales (PRIMED) en Medellín como experiencia exitosa de gestión urbana ha sido clave en la aceleración del cambio de paradigma.
Un desprendimiento de tierra en 1987, que ocasionó 500 muertos en la comuna 9 de Villa Hermosa, dio lugar a un intenso debate con respecto al tratamiento que se le debía dar a los asentamientos informales de la segunda ciudad más poblada de Colombia. Así, fue lanzado en 1993 el PRIMED.
Las primeras transformaciones estructurales se comenzaron a observar a partir del 2004, con la llegada a la alcaldía de Sergio Fajardo y la construcción de Parques Biblioteca o del Metrocable, un proyecto de movilidad y de articulación al sistema de transporte metropolitano de los espacios informales. Estas acciones son la expresión de un “urbanismo social” que le permitió a la ciudad colombiana obtener la atención de organismos internacionales y bancos de desarrollo.
La restauración de la imagen de esta ciudad colombiana, gracias a la adopción de políticas públicas inclusivas hacia sus asentamientos informales, le permitió desarrollar una “marca Medellín”. Tal es el suceso de su marketing urbano que en el 2016 fue galardonada con el premio Lee Kuan Yew World City Prize, el “premio Nobel de las ciudades”, que había anteriormente sido otorgado a ciudades como Nueva York y Bilbao, otra ciudad reconocida por una estrategia urbana innovadora: atravesada por dificultades económicas en los años 1980, la creación del museo Guggenheim desencadenó en la dinamización de la ciudad vasca.
Así como el “efecto Bilbao” es un objetivo que persiguen otras ciudades europeas, las principales metrópolis latinoamericanas han seguido de cerca el “milagro de Medellín” y han adoptado prácticas del urbanismo social.
Uno de los casos más evidentes es el del barrio 31 en Buenos Aires. Además del otorgamiento de los títulos de propiedad, de la construcción de infraestructura de servicios urbanos y del mejoramiento de las viviendas en condiciones deterioradas, el proyecto de urbanización concibe la construcción de una parque sobre la autopista Illia, la conexión del barrio al centro de la ciudad a través de un Metrobús, la mudanza del Ministerio de Educación e Innovación de la Ciudad al nuevo polo educativo Padre Mugica y la puesta en marcha de un mercado gastronómico.
Más allá de su préstamo de 100 millones de dólares para este proyecto, el BID participa simbólicamente en la integración urbana de la barrio 31: se proyecta allí la construcción de sus oficinas regionales para el Cono Sur, en forma de edificio-puente. La concepción del proyecto se encuentra en las manos del arquitecto chileno Alejandro Aravena, ganador del Pritzker architecture prize en 2016, cuyo reconocimiento internacional se da a partir de la concreción de su proyecto de vivienda social en forma de “medias-casas” en Iquique.
Luces y sombras del asentamiento informal formalizado
El slogan del arquitecto chileno, hacer “más con menos”, es sin embargo muy cuestionado: transformaría la vivienda social en campo de acción humanitario. De la misma manera, el modelo de urbanismo social, que se ha difundido en América Latina y que se ha traducido en la puesta en marcha de proyectos de urbanización de asentamientos informales, tampoco está exento de cuestionamientos. Según la socióloga brasileña Licia Valladares, este tipo de políticas territorializadas implicaría el abandono de políticas sociales más universales.
En un contexto de creciente competencia entre las metrópolis, las políticas de urbanización de asentamientos informales incrementan el atractivo y la competitividad de las ciudades. La “ciudad liberal” implica la adopción de la lógica empresarial en el modo de gobernar y gestionar los espacios urbanos. Así, la integración de los asentamientos informales puede ser leída como una herramienta de marketing social.
Esto es aún más cierto si se tiene en cuenta que los principales asentamientos informales cuya urbanización es reivindicada como necesaria son generalmente aquellos que se localizan a proximidad de los centros históricos.
Muchas preguntas surgen en cuanto al futuro de estos espacios, tras la implementación de estas políticas, en particular en un contexto de escasez de terrenos disponibles en las centralidades urbanas: la introducción de los asentamientos informales al mercado inmobiliario formal representa uno de los principales desafíos a mediano y largo plazo: el aumento de los precios puede terminar por expulsar a los habitantes.
Si bien la evolución de las representaciones asociadas a los asentamientos informales han contribuido al cambio de paradigma en la manera de abordarlos desde la política pública, la violencia sigue siendo parte de la vida cotidiana de los que residen en estos espacios.
El voto a Jair Bolsonaro, actual presidente, en las favelas fue presentado por ciertos medios europeos como una contradicción. Sin embargo, el incremento de las violencias relacionadas al narcotráfico podría ser una explicación. En estos casos, el deseo de mayor seguridad y protección, por encima de la demanda de servicios urbanos o el desarrollo de los vínculos sociales, estructura la experiencia de los habitantes de asentamientos informales. Así lo demostró la investigadora estadounidense Janice Perlman en su trabajo etnográfico.
Las nuevas representaciones asociadas a los asentamientos informales se han traducido muchas veces en el reconocimiento de su legalidad y en la construcción de infraestructura de servicios urbanos. Las elecciones brasileñas han representado una advertencia para aquellos que diseñan e implementan políticas públicas específicas a estos espacios en la región: una reivindicación exagerada de la “positividad” de los asentamientos informales puede derivar en una romantización e idealización de las realidades que se viven allí.
Felipe Bosch es director editorial del programa Américas del Groupe d’Études Géopolitiques (GEG), un think tank independiente cuyo objetivo es contribuir a la construcción de un debate científico, político e intelectual a escala europea a través de la publicación de análisis en su revista Le Grand Continent.
© Le Grand Continent. Adaptado y traducido del francés al español. Republicado con permiso.
