Qué es y cómo funciona la COP | RED/ACCIÓN

Qué es la COP: una guía para entender qué se define en la principal cumbre climática del mundo (y por qué la próxima es clave)

 Una iniciativa de Dircoms + RED/ACCION

En noviembre, en Glasgow, Escocia, se discutirán decisiones cruciales para el futuro del planeta. ¿Cómo funciona esta reunión? ¿Quiénes participan? ¿Cuál es la agenda para la próxima edición?

Qué es la COP: una guía para entender qué se define en la principal cumbre climática del mundo (y por qué la próxima es clave)

Intervención: Julieta De la Cal.

Es ese momento del año en que ven más contenido en los medios sobre cambio climático. Ese momento en que los presidentes y/o ministros de sus países dan discursos en otro territorio y tienen reuniones con sus pares. Ese momento del año donde ven tres letras que no se entienden muy bien, pero que parecen representar algo importante: COP. 

La COP es ese momento del año que se ha convertido, para mí, en una suerte de segunda casa. Con todo lo que una casa implica: discusiones, afectos, acuerdos y desacuerdos, días calmos y días alocados. Todo eso es lo que se pone en juego cada año en una COP. Con un detalle no menor que la diferencia de una casa familiar (pero que inevitablemente impacta en cualquier casa): se está definiendo cómo hacer frente al cambio climático.

Esta guía busca acercarlos a todo ese universo complejo, técnico y lleno de abreviaturas que es la COP. Y por un motivo no menos importante: lo que allí se define incide e incidirá en nuestro día a día y determinará el escenario climático en el que viviremos los próximos años. Empecemos por el principio. ¿Qué son esas tres letras?

¿Qué es la COP?

Bueno, ya voy a iniciar con aclaraciones. Tranquilos, prometo que todo será lo más explicativo y de ágil lectura posible.

Cuando se hace referencia por ejemplo a la próxima COP26 o cuando fue la histórica COP21 del Acuerdo de París, se trata de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático como el evento global en su conjunto. Es decir, con todas las actividades, las reuniones formales de negociación y eventos en paralelos de la sociedad civil y el sector privado.

Pero si vamos a la parte técnica de las implicancias y funcionalidad de las siglas, la COP hace referencia a la Conferencia de las Partes (Conference of the Parties, en inglés). Se trata del órgano supremo de toma de decisiones de la Convención Marco de Naciones Unidas en Cambio Climático (CMNUCC). 

En la COP las Partes examinan la aplicación de la Convención y de cualquier instrumento jurídico que la COP adopte. Todos los Estados que son Partes en la Convención están representados en la COP. 

Además de la COP, se encuentra la CMP (sigla abreviada de Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol, en inglés). La CMP son las reuniones de las Partes del Protocolo de Kioto, a través del cual los países desarrollados tienen compromisos de reducción de emisiones. Los países que no conforman el protocolo pueden participar en sus respectivas reuniones como observadores. 

Y me falta una de las siglas más importantes. ¡No se asusten con tantas siglas! Prometo solo compartirles algunas. La CMA (sigla abreviada de Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement, en inglés) hace referencia a las reuniones de las Partes del Acuerdo de París. En ella se toman las decisiones para promover la efectiva implementación del Acuerdo. Participan de ella con poder de voto los países que son Partes del Acuerdo. 

Esto explica que, por ejemplo, cuando Estados Unidos se fue por unos meses del Acuerdo de París, pasó a no ser Parte con poder voto de la CMA, pero sí podía seguir participando con poder de voto en los otros temas de la COP, como Parte de la Convención. En el caso de que quisiera participar en la CMA podía hacerlo como observador. (Recordemos que ahora Estados Unidos está de nuevo en el Acuerdo).

En resumen y para no complejizar más la reunión. Las reuniones de la COP, la CMP y la CMA se dan en el marco general de la conferencia como evento anual a la que se le asigna el nombre de COP con el número de su respectiva edición. Espero haber sido clara desde este complejo inicio. ¡Sigamos!

¿Quiénes participan de una COP?

Seguramente se pregunten por qué vengo hablando de Partes y no de países. Bueno, justamente así se consideran los países ante la CMNUCC, pero no todos de ellos de forma individual. Por ejemplo, la Unión Europa es una Parte, pero también lo son algunos de sus países de forma particular.

Las Partes se agrupan conforme a dos variables. Por un lado, las que están en el anexo I de la Convención y las que no. Por otro lado, las Partes que han firmado o ratificado el Protocolo de Kioto y aquellas que han firmado o ratificado el Acuerdo de París (en este caso pueden estar en ambos, si corresponde). Aquí pueden chequear dónde se ubican sus países en esta clasificación.

La distribución de las Partes en grupos es importante a los términos de las responsabilidades que les corresponde a cada uno. En el anexo I se encuentran los países industrializados y en las Partes no incluidas en el anexo I se encuentran los países en desarrollo. Conforme la firma o ratificación del Protocolo y del Acuerdo de París es que países industrializados y en desarrollado se agrupan en los otros mencionados grupos. Mientras que la regularidad en la presentación de informes sobre sus políticas climáticas será mayor en el caso de las Partes bajo el anexo I, los países en desarrollo los presentarán dependiendo de que consigan el financiamiento necesario para hacerlos.

Con esto en mente, desde la primera realización de una COP en 1995 en Berlín, Alemania, a una COP asisten delegados de los países (generalmente son equipos formados por representantes de las áreas de gobierno de Ambiente y Relaciones Exteriores), representantes de la sociedad civil, periodistas y representantes del sector privado. A diferencia de los delegados, los representantes de la sociedad civil y del sector privado pueden participar en las reuniones como observadores, no como negociadores. 

¿Cómo negocian los países?

Conforme a sus intereses, sería la respuesta más simple y honesta. Pero me permito agregar este interrogante para que conozcan las redes que se hacen entre países a la hora de negociar en pos de sus intereses individuales como países, pero también en conjunto con otros con intereses compartidos. 

Un mismo país puede participar en distintas alianzas o grupos de negociación formales ante la Convención y aportar decisiones en una alianza u otra, o de forma individual, conforme el tema de negociación en cuestión. ¿Complejo? Sí, tan complejo como parece. Cabe destacar que negociar en grupo permite cubrir más temas, algo que ayuda a las delegaciones de países más chicas en miembros, que suelen coincidir con ser los países más vulnerables ante el cambio climático.

En vísperas de lo que fue la histórica COP21 —la del Acuerdo de París— el sitio especializado Carbon Brief hizo una representación interactiva de las alianzas. Si uno se mueve sobre ella, podrá conocer los países que en simultáneo interactúan en distintos grupos. 

¿Qué fue lo más destacado en todo este tiempo desde la COP1?

Vamos 26 años de negociaciones (incluso un poco más). Yo apenas tenía 7 años en la COP1. Detallar todo lo que ocurrió año a año nos llevaría un manual en RED/ACCIÓN, más que una guía. Si tuviera que elegir dos momentos destacados por sus implicancias para la actualidad, serían los siguientes.

El fantasma de Copenhague. Con todo el respeto a la ciudad, cada vez que se escucha un Copenhague en los pasillos de la COP hay nerviosismos y miradas cruzadas. La COP15 celebrada en 2009 en Dinamarca resultó en un fracaso del multilateralismo cuando algunos pocos “poderosos” países quisieron hacer un acuerdo para hacer frente al cambio climático, conforme a sus intereses —y sin respetar el proceso de negociación por consenso— y, obviamente, tuvieron una reacción en negativa por parte del resto de los países. Se consideró como un fracaso de años de negociación, pero por sobre todo quebró las bases para que los países pudieran llegar a un acuerdo común de acción climática. 

La felicidad del Acuerdo de París. Después de esa pérdida de confianza que generó Copenhague en el multilateralismo para la acción climática, las negociaciones tuvieron que reconstruir los lazos entre países con miras a que un acuerdo común fuera posible para hacer frente al cambio climático. El 2015 fue el año en el que los países llegaron a consenso en ello. El Acuerdo de París marcó un momento histórico al establecerse una responsabilidad común para países desarrollados y en desarrollo para que reduzcan sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEIs) -algo que no había ocurrido hasta el momento- e implementar políticas de adaptación a los efectos ya presentes del cambio climático.

Con el Acuerdo y cada cinco años, los países deben presentar sus contribuciones determinadas a nivel nacional (lo que se conoce como NDC —National Determined Contribution, en inglés—). Básicamente se trata de sus compromisos en materia de mitigación (reducción de emisiones) y adaptación. La idea es que la suma total de los compromisos de las NDC permita cumplir con el objetivo general del Acuerdo de París: limitar el calentamiento por debajo del 1,5°C. 

¿En qué estamos ahora?

Pasada la alegría del Acuerdo de París, digamos que llegó una parte aún más difícil: implementarlo. Pues esto no se trata solo de bellas palabras. En 2018 los países acordaron un libro de reglas —el conocido rulebook— que detalla cómo poner en práctica los artículos del Acuerdo. Sólo un artículo completo no se reglamentó, el 6, sobre el cual profundizaré más abajo.

La situación actual es más técnica. Implica terminar de definir aspectos de la implementación del Acuerdo mientras se logre promover una efectiva acción climática por parte de los países que vaya en línea con los compromisos. Este será el doble desafío de la COP26 que se celebra del próximo 1 al 12 de noviembre en Glasgow, Escocia.

El Scottish Event Center (SEC) es el lugar donde se celebrará la COP26 en Glasgow, Reino Unido.

¿Por qué Glasgow?

No por complacer un pedido de la Reina Isabel II. Más que el lugar, lo que importa en las COP es quién tiene la presidencia. Reino Unido es quien preside la próxima COP26. Es decir, el país que preside la COP es el encargado de promover y facilitar el avance de las negociaciones. Cada edición de la COP está presidida por un país diferente, siguiendo un esquema de igualdad de participación de los cinco grupos regionales de ONU (Estados africanos, Estados de Asia y el Pacífico, Estados de Europa del Este, Estados de América Latina y el Caribe, Estados de Europa occidental y otros Estados). Esta 26° edición correspondía que fuera en un Estado de Europa occidental y la próxima corresponderá a un país de África.

Es en la agenda de una conferencia donde se define quién presidirá la próxima. Considerando el grupo regional que continúa, algunos de sus países se ofrecen para presidir la COP considerando sus posibilidades de logística y financiamiento para poder albergar un evento de estas características. Será en esta COP26 que podremos conocer qué países africanos se postularán para presidir la COP27 y cuál será la decisión final. 

De entre sus múltiples ciudades, Reino Unido decidió que Glasgow, en Escocia, era el lugar para acoger esta conferencia. 

Cabe señalar que presidir una COP es de gran importancia cultural y económica para el país en cuestión, considerando la cantidad de personas procedentes de otros países visitarán el lugar, pero también —y por sobre todo— tiene importancia política. El impacto en la política local será más positivo o más negativo dependiendo, claro, del mayor o menor éxito de la conferencia. 

Y una última aclaración sobre este tema: ¿el país que preside la COP coincide siempre con el país donde se realiza? No. Y en los últimos años tuvimos dos ejemplos muy claros. El primer caso fue en 2017 cuando Fiji fue elegido para presidir la COP23. Debido a las dificultades en materia de logística y financiamiento del país de Oceanía se resolvió que esa conferencia se realizara en la sede de la CMNUCC en Bonn, Alemania. De este modo, aún cuando la COP se celebró en territorio europeo, la presidencia la tuvo Fiji y se ocupó del trabajo facilitador de las negociaciones. 

El segundo caso fue el más reciente: la última COP25. Chile había sido el país latinoamericano elegido para presidirla y Santiago de Chile sería la ciudad para su locación. El conflicto social que se desató a fines de 2019 obligó al país sudamericano a cancelar —a menos de un mes de la fecha pautada— la conferencia. Ante ello, y la necesidad de no ver suspendidas las negociaciones, España se ofreció —con sus posibilidades de logística y financiamiento— para albergarla. De este modo, la COP25 se realizó en Madrid, bajo la presidencia de Chile. 

Ambos casos explican por qué las últimas cuatro conferencias, incluida la próxima, se habrán realizado en continente europeo: la COP23, bajo presidencia de Fiji en Bonn, Alemania; la COP24 en Katowice, Polonia (como país de Europa del Este), la COP25, bajo presidencia de Chile, en Madrid, España; y la próxima COP26 en Glasgow, Reino Unido (como país de Europa occidental). 

Delegados en las sesiones preparatorias de junio de 2021 que se llevaron a cabo de forma virtual | Foto: IISD

¿Por qué no hacer la COP de forma virtual ante el aún actual contexto pandémico?

Creo que ésta ha sido una de las preguntas que más me han hecho en redes sociales, pero no tanto por la pandemia sino por un argumento complementario: las emisiones contaminantes que se generan con los vuelos de tantos participantes. 

Desde ya que es 100% cierto que todos generamos emisiones a la hora de trasladarnos; serán más o menos dependiendo de las distancias y el medio elegido. Cada participante tiene la opción de buscar iniciativas para compensar esas emisiones. En mi caso, y tal como hice en otras ocasiones, buscaré compensar las emisiones generadas por mi vuelo de Argentina a Reino Unido.

Al menos al momento, hacer una COP de forma virtual no es posible. Lo que más se pone en juego en un formato virtual es la igualdad de participación y la transparencia en el proceso de las negociaciones. Para una edición de PLANETA, conversé con delegados, colegas y representantes de la sociedad civil sobre los desafíos que aún presenta un formato virtual. Veámoslos en detalle:

  • Desigualdad y dificultades en conectividad e infraestructura tecnológica. No todos los países tienen las mismas condiciones de conectividad a Internet ni de infraestructura tecnológica para hacer posible extensas horas de reunión online. Ello sobre todo aplica a países en desarrollo, por lo que su voz se puede ver “limitada” ante esta dificultad. Además, debiera estar garantizada la traducción simultánea para quienes prefieren escuchar las conversaciones —especialmente la de los plenarios de exposición y resolución— en su idioma de origen. 
  • Múltiples husos horarios distintos. Sólo si contamos a los delegados de países, tendríamos que no solo conectar a casi 200 representantes alrededor del mundo, sino también coincidir en un horario aceptable para todos. E insisto: no se trata solo de media hora de reunión. La COP dura dos semanas, las reuniones son múltiples, y los últimos días de definición son los más extensos. 
  • Las definiciones entre pasillos. No todo ocurre en los plenarios frente al micrófono, la mayoría de las definiciones (en especial las más difíciles) se dan en reuniones informales entre países, o incluso entre pasillos. ¿Cómo se traslada una conversación en la fila del café entre delegados con un impacto en la negociación a una reunión online?
  • La participación y presión de la sociedad civil. Un punto crucial. La presencia de la sociedad civil en las reuniones no solo busca garantizar la transparencia de los procesos sino también ejercer presión cuando las cosas no avanzan como se esperan. 
  • Todo lo otro que también es una COP. Eventos paralelos, manifestaciones, presentaciones, actividades que exceden a la negociación misma, pero que acompañan el trabajo de acción climática. Entre 10.000 a 30.000 personas participan en cada COP, incluyendo a periodistas como yo que desde el lugar de los hechos buscamos informales a ustedes. Garantizar toda esa participación y transparencia con distintos actores parece aún un desafío para una COP online, al menos, en esta instancia. Quizás más adelante, otra pueda ser la historia.

¿Es la COP26 tan importante como dicen?

Toda COP es importante. En toda COP hay trabajo por realizar. Sí es cierto que la inminente COP26 tiene una mayor relevancia por principalmente dos motivos.

Por un lado, es el regreso a una COP desde diciembre de 2019. La pandemia obligó a postergar un año la realización de la conferencia, de noviembre de 2020 a noviembre de 2021. ¿Ello significó la postergación de la acción climática? No tendría que haberlo significado. En todo este tiempo hubo una instancia virtual de reuniones preparatorias —las denominadas intersesionales— así como distintos eventos complementarios que buscaron mantener vivo el momentum de necesaria acción climática. Pero será en noviembre de este año que los países volverán activamente a la mesa de negociación en Glasgow. 

Por otro lado, es la primera vez desde el consenso del Acuerdo de París en 2020 que los países serán puestos a prueba. Deben presentar NDC más ambiciosas a las ya presentadas para, recordemos, en la suma de todos los compromisos alcanzar el objetivo general de mitigación del acuerdo de limitar el calentamiento por debajo del 1,5°C. 

¿Cómo estamos hoy? Mmm… ¿Qué creen? No venimos muy bien. Si los países cumplen con los compromisos asumidos al momento (es decir, no si no hacen nada, sino si realmente cumplen con lo prometido) estaríamos en un calentamiento por encima de los 2°C, según el análisis de Climate Action Tracker. De allí la importancia de que Glasgow sea la necesaria oportunidad de ver compromisos de mitigación más ambiciosos que se alineen con el objetivo del 1,5°C. 

¿Cuáles serán sus temas clave?

Definitivamente más ambición en los compromisos de reducción de emisiones será uno de los temas centrales y transversales en la próxima conferencia. 

Si hilamos un poco más fino, podemos agrupar todo el enorme trabajo técnico que queda por delante en cuatro grandes temas, los cuales estoy profundizando en forma individual en PLANETA en la previa a la COP.

  • Artículo 6. Es el único artículo completo del Acuerdo de París que queda por reglamentarse, es decir, respecto del cual hay que definir las reglas sobre su implementación. Se trata del artículo sobre los mecanismos de mercado y no mercado, que busca sentar las reglas de cómo será el mercado global de carbono. Unas reglas débiles podrían poner en peligro la implementación del Acuerdo. En esta edición de PLANETA profundizo en la argumentación a este desafío.  
  • Financiamiento. Money, money, money. Considerando que los países desarrollados han sido los que históricamente más han contribuido al cambio climático, son los que hoy tienen que ayudar a los países en desarrollo para que estos puedan implementar sus políticas de mitigación y adaptación. Conforme el Acuerdo de París, los países desarrollados deben movilizar 100.000 millones de dólares anuales desde 2020 y por cinco años a los países en desarrollo para ese propósito. Sí, leyeron bien: 2020. ¿Se empezó a movilizar este dinero el año pasado? Nop. Pandemia como excusa mediante, el dinero no está sobre la mesa y el financiamiento será uno de los temas en disputa entre ambos grupos de países en la próxima COP. Los detalles, hoy en PLANETA.
  • Daños y pérdidas. Un tema que pasa desapercibido, pero es igual de importante que los demás y que se refiere a los daños y las pérdidas irreparables ocasionadas por los efectos del cambio climático. Se espera que en la próxima conferencia se pueda avanzar en los detalles sobre cómo implementar la Red de Santiago bajo el Mecanismo Internacional de Varsovia, principal mecanismo de la CMNUCC para hacer frente a esta problemática. Por supuesto que es un tema de crucial importancia para los países más vulnerables al cambio climático y de mayor rechazo por los países desarrollados, que debieran ser los responsables de financiarlo. Los detalles, próximamente en PLANETA.
  • Transparencia. Quizás uno de los temas más técnicos y más complejos justamente por su tecnicismo y por su transversalidad con otros temas de los cuales depende. Se trata de definir los contenidos de los reportes que todos los países tendrán que presentar periódicamente a partir de 2024. Básicamente es la principal forma de ver cómo los países están cumpliendo (o no) con los compromisos asumidos. Los detalles, próximamente en PLANETA.

¿Hay sanciones si alguien no cumple lo acordado en la COP?

Tomemos el ejemplo del Acuerdo de París. Naciones Unidas lo define como un instrumento legal, pero como un híbrido de disposiciones jurídicamente vinculantes y no vinculantes. Es decir, el Acuerdo rige para el proceso internacional, las NDC por su parte pueden ser vinculantes a nivel nacional. 

En criollo, si lo que se preguntan es si hay un tribunal que sancione su no cumplimiento; la respuesta es no. No hay ninguna sanción, por ejemplo, a Estados Unidos por haberse ido y vuelto del Acuerdo. ¿Entonces?

Tranquilos. El propio proceso del Acuerdo tiene herramientas para poder ir controlando su implementación. El mecanismo de transparencia y las NDC son ejemplo de ello. Las NDC tienen que tener compromisos más ambiciosos, no pueden ser iguales o peores a las anteriores presentadas. 

A esto se suma el rol ciudadano. Cuando un país asume un compromiso, la ciudadanía tiene conocimiento de ello y todo el derecho en reclamarle su cumplimiento a sus representantes. Es lo que viene ocurriendo con el movimiento climático juvenil que exige políticas acorde a lo que la ciencia marcó como el escenario de efectos menos dramáticos del cambio climático: el límite de calentamiento del 1,5°C.

Y un elemento no menor. Si bien aún ningún país está a la altura de lo que la crisis climática necesita, hay consenso en que hay que avanzar en la implementación del Acuerdo. A diferencia del multilateralismo quebrado de Copenhague, hoy todos quieren estar en la mesa de negociación, sea por intereses más económicos, por otros más morales, por conveniencia, por simple imagen; pero todos quieren estar ahí a donde está el otro.

Movilización climática del viernes 24 de septiembre en Buenos Aires, Argentina | Foto: Belén Caba, Eco House

¿Todos los problemas del mundo se resuelven en la COP?

Cuando vuelvo de las COP muchos me preguntan: "¿Y, salvaron el mundo?". En lo que hace el trabajo particular, así como hay COP en cambio climático, hay COP en biodiversidad o en desertificación. Aún cuando son temas que se vinculan, cada una busca delimitar acciones puntuales de respuesta a sus problemáticas. 

En lo que al trabajo global se refiere, actuar ante el cambio climático traerá consigo beneficios en múltiples otras problemáticas. Ya lo ha dicho Naciones Unidas, no cumplir con este propósito puede poner en riesgo todos los otros Objetivos de Desarrollo Sostenible, como la lucha ante el hambre y la pobreza. Ahora bien, en dos semanas no se soluciona todo esto. En esas dos semanas se realizan los avances de un marco de trabajo que, lejos de quedarse en discursos y mesas de negociación, debe ver su correlato en políticas reales, urgentes y ambiciosas. Y en ello radica el mayor desafío de cualquier COP. 

El trabajo no se termina cuando suena el martillo del plenario de cierre de la COP. A veces el trabajo real empieza justo en ese momento.

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